Gemeenten niet open in verbinding

Anderhalf jaar nadat de Tweede Kamer zich unaniem achter de ambities van staatssecretaris Heemskerk voor open standaarden en open source schaarde, is het actieplan “Nederland Open in Verbinding” alles behalve speerpunt van het IT-beleid in gemeenteland. Toch is het beleid wel onderdeel van het Nationaal Uitvoerings Programma. Maar een groot onderzoek onder gemeenten, de VNG, leveranciers en het Ministerie van Economische Zaken maakt duidelijk dat gemeenten nog een flinke weg te gaan hebben en die niet alleen kunnen gaan. Het halen van gestelde doelen is geen sinecure.

Voor het onderzoek zijn alle gemeenten bevraagd met een beroep op de Wet Openbaarheid van Bestuur. Gewoonlijk zou de informatie over de ICT-omgeving te boek staan als interne bedrijfsvoering, maar door het actieplan is het onderdeel van het beleid geworden. Daar ontstaat ook weinig discussie over. Wel debatteren gemeenten graag over de inhoud van het thema. Zo blijkt het lastig te zijn om onderscheid te maken tussen open standaarden en open-sourcesoftware. In veel gevallen is het niet duidelijk dat met gesloten software het prima mogelijk is informatie met open standaarden uit te wisselen. Op zich vreemd, want dagelijks koppelen organisaties al veel informatie met behulp van het internetprotocol, e-mail en websites. De licentie rond de broncode heeft daar weinig mee te maken. Wanneer het aankomt op het vertalen van het actieplan in de dagelijkse praktijk maakt die houding de realisatie een stuk moeilijker. Enkele ambtenaren vertellen in telefoongesprekken een stapsgewijze introductie van standaarden niet te hebben overwogen. “Dat zou wel een idee zijn”, concludeert een IT’er bij een gemeente.

Weinig plannen in het verschiet
Toch zullen de gemeenten wel aan de slag moeten met het actieplan, omdat vele zich hebben geconformeerd aan het Nationaal Uitvoerings Programma (NUP). In deze overeenkomst tussen de Rijksoverheid en de decentrale overheden staat een aantal maatregelen om de elektronische dienstverlening van mede-overheden te verbeteren. Een onderdeel daarvan is NOiV. Een kwart van de decentrale overheden heeft het akkoord niet ondertekend. Ook vertellen enkele ambtenaren tijdens het onderzoek op voorwaarde van anonimiteit zich hier niet aan het NUP te gaan houden. Zij voelen zich overvallen door de Vereniging Nederlandse Gemeenten, die in de schriftelijke ledenraadpleging het niet tijdig reageren als een stilzwijgend akkoord heeft opgevat. Ook was onvoldoende duidelijk welke ingrijpende gevolgen er voor de organisatie zijn.

Aan het NUP kennen Haagse politici veel waarde toe. Maar uit de Wob-verzoeken blijkt niets van dat beeld, zeker niet onder gemeenten. Slechts vijf procent voert een proactief NOiV-beleid en 26 procent geeft op een of andere manier vorm eraan. Vier procent heeft strikt formeel een beleid, maar laat dat in de praktijk niet merken in bijvoorbeeld aanbestedingen. Bijna tien procent heeft geen beleid, maar handelt wel naar de NOiV-richtlijnen door open source te gebruiken of open standaarden te vragen. Alhoewel dat formeel geen beleid is, horen zij dus niet bij de 55 procent van de gemeenten die helemaal niets doen. Van de partijen die zowel formeel als informeel geen beleid voeren, zegt niet meer dan 37 procent dat voor 2010 wel te gaan doen. De andere 63 procent verwacht geen plannen te gaan maken en daarmee lijkt de doelstelling uit het NUP onhaalbaar.

Open is niet geaccepteerd
Daarmee blijkt de acceptatiegraad wel erg laag te liggen. Tussen de gemeenten die plannen willen ontwikkelen zitten ook de gemeenten die zich stilzwijgend al met het actieplan bezig houden. De gemeenten die enkel formeel een beleid voeren, hebben nadrukkelijk ook geen ambitie meer met NOiV te gaan doen. In de praktijk blijkt weinig van hun ambities en veel komt er dan ook niet van terecht. 64 Procent zegt niets aan het ondersteunen van open standaarden te doen, terwijl 33 procent stelt het juist wel te doen. De overige drie procent neemt compatibiliteit als feature van een leverancier op de koop toe. Opvallend is dat de grote steden een actiever beleid voeren en relatief goed uitgerust zijn om professioneel de taak op te pakken. Ook de afhandeling van de Wob-verzoeken is opvallend correct en goed georganiseerd.

Een aantal gemeenten stelt dat het streven naar open standaarden vooral iets is voor ‘men in Den Haag’ en dat het actieplan dan ook zeker niet voor decentrale overheden geldt. Een aantal organisaties heeft geen behoefte om ‘leidend te zijn’ of wacht een bepaalde marktpenetratie voor het slagen van het beleid af. Wanneer gemeenten gaan fuseren lijkt de tendens te zijn om in het geheel niets te doen aan welk uitvoeringsprogramma dan ook, tot de samenvoeging achter de rug is. Daarbij zeggen diverse ICT-managers zich te realiseren dat open standaarden nuttig zouden kunnen zijn om de migratie tussen systemen eenvoudiger te maken. Alleen gaat het opstarten van projecten daarvoor niet goed samen met de harde deadlines van een gemeentelijke herindeling. Als men wel enthousiast is dan heeft dat vooral met overtuiging te maken. Een andere opvallende trend is dat er fors meer aandacht voor het actieplan is op het moment dat meerdere gemeenten de ICT gezamenlijk ter hand nemen.

Het Wob-onderzoek
De Wet Openbaarheid van Bestuur, kortweg Wob, regelt het recht van burgers om controle uit te oefenen op bestuur. Met een verzoek kan iedereen vragen documenten met betrekking tot beleid te openbaren. Dat is geen persoonlijk recht, maar daarmee is het in principe beschikbaar voor iedereen. Overigens is niet altijd alles openbaar, omdat de wet ook uitzonderingsgronden kent.

In het onderzoek zijn niet alleen alle 441 gemeenten met een Wob-verzoek benaderd, maar ook alle provincies en diverse zelfstandige bestuursorganen. Al staan er in de wet hele heldere termijnen genoemd, toch laat beantwoording vaak op zich wachten. Uiteindelijk reageerden 273 gemeenten tijdig voor het artikel, waarmee dit wel indicatief is. Enkele adviseurs die gemeenten bijstaan spreken de verwachting uit dat veel van de ontbrekende gemeenten niet te boek staan als voortvarend op het gebied van open standaarden en open source. Omdat juist in een ambtelijke omgeving alles goed wordt gedocumenteerd, zegt een eventuele afwezigheid van documenten veel over het ontbreken van beleid.

De gemeente Uithoorn bleek de zaken goed op orde te hebben en levert de informatie binnen 48 uur na ontvangst van het verzoek. In slechts zeventien gevallen was de beslissing reden om bezwaar aan te tekenen. In 78 gevallen werd het dossier onvoldoende begrepen en was uitleg over de materie nodig om vervolgens snel informatie te krijgen. In een aantal gevallen worden er leges geheven voor het in behandeling nemen van een verzoek, het beslissen op een verzoek of het nazoeken van informatie. Omdat Europese regelgeving stelt dat de toegang tot informatie drempelvrij moet zijn, zullen hierover nog de nodige procedures gevoerd worden. De beantwoording van de bestuursorganen is terug te lezen in het dossier NOiV op www.bigwobber.nl.

De wurggreep van vendor lock-in
Veel lokale overheden stellen wel heel graag te willen kijken naar alternatieven, maar dat niet te kunnen. In tientallen gesprekken wijzen de IT’ers daarvoor leveranciers van applicatiesoftware als kern van het probleem aan. Vooral de dominante spelers in de gemeentemarkt
PinkRoccade en meer nog Centric drukken een zwaar stempel op het ICT-beleid. Zo is het niet mogelijk om met bijvoorbeeld de software van Centric een Linux-desktop in gebruik te nemen of op de server de Oracle-database te vervangen door een open source variant. Juist die licenties zijn erg prijzig en komen volgens de ambtenaren bovenop de zeer prijzige onderhoudslicenties. Daarnaast is een irritatie dat om ondersteuning te behouden de klant verplicht is hardware van bepaalde merken af te nemen.
Marktleider Centric, die nagenoeg iedere gemeente bedient, zegt niet verbaasd te zijn over de kritiek. De klacht rond Oracle wordt vaker geuit en is niet eenvoudig op te lossen, omdat ook voor de softwarebouwer er sprake is van afhankelijkheid. Veel van de intelligentie van de applicatie is in de database gestopt, waardoor het loskoppelen van de programmatuur een ingewikkelde klus is. Toen de klanten op een gebruikersdag de keuze kregen tussen energie steken in nieuwe functionaliteit of database-onafhankelijkheid won de vendor lock-in het. Het softwareonderhoud wordt volgens de marktleider als prijzig ervaren, omdat in de nieuwe contracten in veel gevallen niet alleen ondersteuning maar ook nieuwe versies zijn meegenomen. Dat betekent ook dat gemeenten weten wat zij jaarlijks betalen voor hun software, ongeacht de wetswijzigingen die meekomen. Om het risico te beperken en de beschikbaarheid te garanderen ontkomt de leverancier er vervolgens niet aan bepaalde eisen te stellen aan bijvoorbeeld hardware die uitgebreid getest is.

Weerstand bieden
Deze situatie voelt voor de meeste gemeenten, die relatief klein zijn, als een vicieuze cirkel. Daardoor is het moeilijk om druk op onderhandelingen te zetten. Een enkele kleinere gemeente doet dat wel door bijvoorbeeld enkele leveranciers al te houden aan open standaarden. Daarbij zeggen twee afdelingshoofden ook echt relaties te willen verbreken om dit onderwerp, maar stilletjes wel de consequenties te vrezen. De gemeente Middelburg besloot uiteindelijk toch Microsoft Office te vervangen, ondanks het feit dat de software van Cognos andere officepakketten niet ondersteunt. Door de afhankelijkheid van het primaire bedrijfsproces worden de pijlen niet op de makers van de ‘kernapplicaties’ gericht. Juist daar zien veel verantwoordelijken desgevraagd een rol voor de VNG of de Rijksoverheid.
Het loskomen van de vendor lock-in blijkt ook voor de grotere afnemers lastig. Een open-sourcedesktop van de gemeente Amsterdam bleek recentelijk nog afhankelijk van een virtualisatieproduct van een door Microsoft opgeslokt bedrijf. Daarmee werd het product uit de losse verkoop gehaald en onderdeel van een totaaloplossing. Een product dat de gemeente in de oude situatie zo’n 80.000 euro zou kosten, komt nu de stad in voor het tienvoudige. Volgens Microsoft vooral omdat dit een ‘totaal-concept’ is. De gemeenteraad was woest en wil dat Europa ingrijpt, maar moest uiteindelijk omwille van de voortgang toch akkoord gaan. Ook al zijn open oplossingen wel mogelijk, dan is het nog geen gelopen koers. De gemeente Albrandswaard concludeert bij de beantwoording dat de nieuwe software van Centric op dit moment wel ondersteuning voor OpenOffice.org biedt, maar dat voor het gebruik er fors energie in de sjablonen moet worden gestoken. Ook andere software blijkt dan niet altijd even compatible.

Maar in veel gevallen zullen gemeenten zich niet zo opstellen en wordt er vooral naar het programmabureau NOiV gekeken voor ondersteuning. Ook voor het vormgeven van de plannen verwacht men ondersteuning vanuit ‘Den Haag’. Maar juist daar ontbreekt het aan. Uit de beantwoording van het Wob-verzoek blijkt echter dat er geen echte band tussen decentrale overheden en het expertisecentrum bestaat. Wel is er regelmatig overleg met een aantal voorlopers, maar van brede structurele ondersteuning is geen sprake. Niet meer dan 17 procent van de gemeenten zegt wel eens contact met het programmabureau te hebben. Acties die wel zijn gedaan, zoals het versturen van informatie over het gebruik van het bestandsformaat ODF, blijken niet goed te zijn doorgedrongen of als niet concreet genoeg te boek te staan.
Dat er geen echte band tussen decentrale overheden en het programmabureau is, valt wel te verklaren. Tijdens het eerdere programma OSOSS was er een medewerker die alle gemeenten regelmatig bezocht en concrete acties uitzette. Die rol is verloren gegaan in het nieuwe programmabureau, waardoor ook de aanjaagfunctie er niet was. Veel van de bereikte resultaten op het gebied van open standaarden en open source blijken dan ook al eerder in gang te zijn gezet en dus uit de periode te stammen dat het actieplan er niet was. Wel hebben gemeenten zich gestoord aan brieven van het programmabureau met verzet tegen sommige aanbestedingen met een softwarecomponent. Daardoor ontstond een sterk gevoel dat er wel kritiek is als zaken niet goed gaan, maar er geen richting wordt gegeven. In de loop van het onderzoek werd bekend dat inmiddels de vacature voor ‘adviseur digitale overheden’ bestaat. Die rol is ook nodig, want meer dan eens was een reactie op het Wob-verzoek een verzoek om uitleg over het actieplan.

Overbelast
Het onderzoek laat duidelijk zien dat er relatief weinig gebeurt met de ambities op het gebied van open standaarden en open source. Een gebrek aan inzicht in hoe dit moet, tijd en vooral prioriteit staan de realisatie in de weg. Dat er toch nog aardig wat is gerealiseerd valt grotendeels toe te schrijven aan stappen die voor de introductie van het actieplan zijn gezet, eigen overtuiging en media-aandacht voor het onderwerp. Rond het hele NUP is veel scepsis en onbegrip. Dat is niet vreemd als we beseffen dat de meeste gemeenten als klein of middelgroot te boek kunnen staan en een overbelaste IT-afdeling hebben. Zonder voldoende ondersteuning zullen die niet snel veranderingen in de infrastructuur doorvoeren. Of de belofte dat eind 2009 driekwart van alle decentrale overheden een plan heeft voor ‘Nederland Open in Verbinding’ op realiteit is gestaafd valt dan ook te betwijfelen. //

Nederland Open in Verbinding
In 2002 nam de Tweede Kamer de motie van GroenLinks-kamerlid Kees Vendrik aan. Het doel was open standaarden als norm stellen en de keuze voor open-sourcesoftware de voorkeur te geven. Daarvoor werd het programmabureau OSOSS, dat stond voor Open Standaarden en Open Source Software, opgericht. Er werden resultaten geboekt, maar bij gebruik aan hard beleid bleven de grote slagen uit. Dat veranderde in 2007 toen het actieplan ‘Nederland Open in Verbinding’ van staatssecretaris Frank Heemskerk (PvdA) van Economische Zaken werd aangenomen.
Het actieplan beschrijft dat open standaarden nodig zijn om informatie op unanieme manier uit te wisselen. Hierdoor kunnen burgers en overheid ook digitaal dezelfde taal spreken. Bovendien wordt de afhankelijkheid van een leverancier, de vendor lock-in, doorbroken. Bedrijven kunnen namelijk niet langer bepalen hoe informatie bewaard blijft. Ook open-sourcesoftware wordt opnieuw omhelsd, omdat daarbij de mogelijkheid bestaat programmatuur zelf aan te passen en ook minder afhankelijk te zijn van een vaste leverancier.
Nadat het actieplan door de Tweede Kamer unaniem werd aangenomen, heeft de Europese Commissie toestemming verleend om het plan ook juridisch als houdbaar te bestempelen. Daarna volgde publicatie in de Staatscourant, waardoor de ambities ook echt een verplichting worden. De norm voor het actieplan is dan ook: Comply or Explain, oftewel: pas toe, of je hebt als bestuursorgaan echt wat uit te leggen.

Bron: http://digitaalbestuur.nl/magazine/gemeenten-niet-open-in-verbinding

Brenno de Winter is freelance journalist